信息來源：企業(yè)網(wǎng) 

  2015年以來，美國政府陸續(xù)推出多項有關網(wǎng)絡安全的重要措施。2月，發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，提升網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略地位，規(guī)劃綜合運用法律、經(jīng)濟、外交和軍事手段預防和反擊網(wǎng)絡攻擊，①白宮發(fā)起促進私營部門與政府共享網(wǎng)絡安全信息的倡議。②4月，奧巴馬簽署行政命令，對網(wǎng)絡攻擊實行經(jīng)濟制裁，③隨后國防部推出新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》，突出積極防御、主動進攻和全面威懾戰(zhàn)略；④國會眾議院也推動“網(wǎng)絡安全增強法案”，加強網(wǎng)絡安全信息共享和隱私及公民權利保護；⑤新修訂的《美日防衛(wèi)合作指針》也正式納入網(wǎng)絡防御合作的內容。⑥這一系列政策調整反映出美國進一步尋求網(wǎng)絡空間絕對安全和維持網(wǎng)絡空間優(yōu)勢地位的意圖，也包含了“棱鏡計劃”等網(wǎng)絡情報項目曝光后修復關系和重建信任的努力。值得注意的是，美國政府既將所謂中國竊取網(wǎng)絡商業(yè)機密等威脅作為政策調整的動因之一，也將遏制中國網(wǎng)絡空間能力增長作為政策調整的一個目標。本文擬對近期美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略調整的重點、防范和規(guī)制中國的政策措施及其影響進行分析，并探討如何在中美新型大國關系框架下進行有效應對。

一、美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的調整

        2011年奧巴馬政府推出《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》，全面勾畫了美國綜合運用外交、軍事、經(jīng)濟、司法和情報手段在網(wǎng)絡空間促進國家利益及保護安全、開放和可信網(wǎng)絡空間的戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略成為指導美國國務院、國防部、司法部、商務部、國土安全部等聯(lián)邦職能部門制定網(wǎng)絡空間運行和保護政策的綱領性文件。⑦在該戰(zhàn)略指引下，美國外交上積極倡導網(wǎng)絡開放和網(wǎng)絡自由，通過社交媒體等網(wǎng)絡傳播干預他國社會政治進程；軍事上由網(wǎng)絡司令部統(tǒng)領網(wǎng)絡部隊攻防能力建設，通過以勸阻和威懾為核心的預防性防御以應對各類網(wǎng)絡威脅；國際上構建志同道合的伙伴關系，推動網(wǎng)絡行為規(guī)范和網(wǎng)絡沖突國際法的討論和制定等。

        2012年年底迪拜國際電信世界大會促使奧巴馬政府重新審視其網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的國際支持度。對于網(wǎng)絡空間的國際治理，美國一直堅持多利益攸關方模式，認為互聯(lián)網(wǎng)不能由各國政府控制，政府作用應限于國內公共政策的制定，也反對政府間國際組織介入互聯(lián)網(wǎng)事務。⑧迪拜大會爭議焦點之一為是否將互聯(lián)網(wǎng)治理納入國際電信聯(lián)盟議程，會議結果顯示美國已淪為少數(shù)派，特別是多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)普及率較低的發(fā)展中國家出乎意料地站在了對立面，這令美國意識到它并不具備單邊主導網(wǎng)絡空間國際事務的能力，國會對于美國的政策主張失去國際支持非常不滿，一些國會議員因而敦促政府設法尋求更廣泛的國際共識。

        美國網(wǎng)絡情報活動的曝光使奧巴政府面臨更大的國內外壓力。2013年6月斯諾登揭秘美國情報部門長期、大規(guī)模和系統(tǒng)性地入侵和監(jiān)控全球互聯(lián)網(wǎng)和各國通訊網(wǎng)絡，顯示美國政府在網(wǎng)絡安全問題上的自私任性及對它國網(wǎng)絡空間主權、安全和發(fā)展權益的漠視，這就使得美國網(wǎng)絡空間守護神的光環(huán)褪色。國際社會紛紛質疑美國主張網(wǎng)絡開放和網(wǎng)絡自由的真實意圖，一些國家開始加強網(wǎng)絡防御措施和進行網(wǎng)絡安全審查，美國主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的海外業(yè)務大受影響。美國國內輿論也要求限制情報部門獲取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的方式和范圍，加強個人隱私保護。這些都促使奧巴馬政府對其網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略進行調整，轉向重視多方合作，選擇切實可行的手段，以達成較為務實的目標。

        首先，突出保護私營部門利益和重建政企信任。美國絕大多數(shù)網(wǎng)絡基礎設施和網(wǎng)絡應用服務由私營部門構建和運營，美國企業(yè)也參與建設許多國家的關鍵信息基礎設施和通信系統(tǒng)，美國眾多高科技公司是推動全球網(wǎng)絡空間迅速發(fā)展的活躍主體，在互聯(lián)網(wǎng)及移動通訊領域的技術、規(guī)則和應用方面保持領先地位和持續(xù)創(chuàng)新能力，這些公司擁有全球最大的互聯(lián)網(wǎng)用戶群體，管理著最大規(guī)模的用戶信息和運行數(shù)據(jù)，因而獲取私營部門的支持就成為美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的關鍵依托和重要保障。而美國私營企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對與政府合作持復雜心態(tài)：既希望政府幫助其在國際市場獲得平等競爭機會，協(xié)助其在國內市場上打壓外來競爭對手，又擔憂與政府過從甚密會影響其海外業(yè)務。“斯諾登事件”使美國政府與私營部門的默契合作出現(xiàn)裂痕，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)刻意與政府保持距離，與網(wǎng)絡情報項目撇清關系，谷歌、雅虎、臉書等公司高管拒絕參加2015年白宮網(wǎng)絡安全與消費者保護峰會即是最新一例。⑨奧巴馬政府因而將重建政府信任與改善政府及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的合作置于優(yōu)先地位，⑩加強私營部門應對網(wǎng)絡安全威脅的指導，同時通過立法和行政命令要求私營部門分享更多網(wǎng)絡威脅信息，因為這些信息對于防范網(wǎng)絡攻擊和獲取網(wǎng)絡情報都至關重要。在白宮網(wǎng)絡安全峰會上，奧巴馬呼吁企業(yè)領導人和政府機構更密切合作以應對網(wǎng)絡攻擊，同時簽署了一項建立企業(yè)與政府共享網(wǎng)絡信息框架的行政命令。(11)出于緩解私營部門擔憂的考慮，也是迫于國內呼吁保護個人隱私的壓力，奧巴馬政府對情報部門獲取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)進行了一些限制，如將數(shù)據(jù)保存在運營商的服務器、提高情報監(jiān)視活動透明度、進行更嚴格的情報授權審核、(12)刪除確認無情報價值的美國公民信息等。(13)國防部新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》也將建立與私營部門和研究機構更緊密合作的新機制作為網(wǎng)絡部隊建設的重點，“必須吸引來自私營企業(yè)的優(yōu)秀人才、創(chuàng)意和技術”。(14)白宮網(wǎng)絡安全峰會和國防部新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》發(fā)布會均選擇在硅谷發(fā)源地的斯坦福大學召開，就凸顯了美國政府向私營企業(yè)示好的姿態(tài)。

        其次，注重應用法律、經(jīng)濟手段遏制外部網(wǎng)絡攻擊。近年來，針對美國政府部門、私營企業(yè)和非政府組織的網(wǎng)絡攻擊事件持續(xù)增多，其攻擊源來自其它國家的政府、網(wǎng)絡犯罪組織和個人。美國政府宣稱運用技術手段偵測到一些網(wǎng)絡攻擊源，如索尼影業(yè)事件中將侵入索尼公司網(wǎng)絡竊取內部資料者鎖定為朝鮮政府支持的黑客，但如果沒有相關國家配合，就既無法最終確認攻擊源和攻擊者，也無法通過政府間合作有效阻止類似攻擊。在網(wǎng)絡安全國際治理問題上，美國政府不希望聯(lián)合國等政府間國際組織獲得主導權，其原因主要是擔憂一國一票決策方式對其不利，也不愿意與其他國家進行平等對話。單邊的法律和經(jīng)濟手段逐漸成為美國政府應對外部網(wǎng)絡攻擊的重要選項，即針對其所認定的網(wǎng)絡攻擊者提起刑事訴訟和實行經(jīng)濟制裁，如美國司法部2014年5月以網(wǎng)絡竊密為由起訴五名中國軍人和6月以網(wǎng)絡欺詐和洗錢為由起訴俄羅斯黑客，2015年1月美國總統(tǒng)奧巴馬簽署行政命令對朝鮮數(shù)個實體和個人實施制裁，以回應朝鮮“對索尼影娛的破壞性和脅迫性網(wǎng)絡攻擊”。(15)新《國家安全戰(zhàn)略報告》稱美國將依據(jù)本國法律和國際法，通過司法行動提高攻擊者代價，防范與應對網(wǎng)絡攻擊。報告還強調對網(wǎng)絡攻擊行為溯源的重要性，并指出由于一些政府、犯罪組織和個人試圖阻止溯源，美國政府將同國會合作推出高水平的立法框架，制訂更有效的網(wǎng)絡安全標準。(16)2015年4月奧巴馬簽署行政命令，授權財政部對實施惡意網(wǎng)絡活動、對美國國家安全、外交政策、經(jīng)濟安全和金融穩(wěn)定構成顯著威脅的個人和組織實施制裁，從事網(wǎng)絡攻擊的個人或組織資產將被凍結，禁止入境美國、禁止與美國公民或公司進行商業(yè)往來。(17)

        第三，強調領導國際規(guī)則制定和主導網(wǎng)絡安全治理。奧巴馬政府將塑造國際秩序作為國家安全戰(zhàn)略支柱之一，在處理國際事務時越來越多地強調規(guī)則，一則是由于美國總體實力優(yōu)勢和國際影響力非比往昔；二則是出于奧巴馬自由主義的世界秩序觀；三則是因為該領域的秩序有待形成和規(guī)則遠未完善，美國欲占得先機將其政策選擇確定為國際規(guī)則。如斯諾登揭秘國家安全局棱鏡計劃后，奧巴馬政府的第一反應是為其辯護，繼而刻意將網(wǎng)絡監(jiān)控及網(wǎng)絡竊密以商業(yè)獲益和國家安全目的進行區(qū)分，試圖賦予基于反恐及國家安全目的的網(wǎng)絡情報活動以國際合法性。新《國家安全戰(zhàn)略報告》強調美國致力于塑造網(wǎng)絡安全全球標準，(18)具體措施包括在現(xiàn)有各種網(wǎng)絡治理國際平臺推動機制化合作、為雙邊和多邊國際網(wǎng)絡安全合作提供專業(yè)支持。美國政府還支持東西方研究所、戰(zhàn)略與國際研究中心等智庫發(fā)起和組織各種網(wǎng)絡安全國際會議，邀請網(wǎng)絡安全和國際法領域專家參與二軌對話，指導一些國家的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略設計，規(guī)劃各類國際網(wǎng)絡安全合作議程。這些措施旨在有效擴展美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的國際影響力，尋求國際社會對美國價值理念和政策主張的理解、認同和支持。

        第四，加強盟國伙伴政策協(xié)調及多方網(wǎng)絡安全對話。此前美國政府自恃其創(chuàng)建和繁榮互聯(lián)網(wǎng)的獨特貢獻、技術領先優(yōu)勢和對核心網(wǎng)絡資源的控制，提出建立“志同道合者伙伴關系”，(19)期待其盟友伙伴自覺支持其戰(zhàn)略目標和政策主張。在迪拜國際電信世界大會上，美國不僅未獲多數(shù)發(fā)展中國家的支持，一些傳統(tǒng)盟友也未與其統(tǒng)一立場，一些國會議員則對失去眾多潛在支持者深感不滿并要求改進。其后奧巴馬政府開始把重點轉向與其老盟友及新伙伴的實質性合作及政策協(xié)調，意圖將網(wǎng)絡安全議題納入既有軍事同盟體系中，包括在北約框架下加強網(wǎng)絡安全立法和網(wǎng)絡防御合作；在美日安全磋商機制中增加網(wǎng)絡安全內容并將網(wǎng)絡防御納入新修訂的《美日防衛(wèi)合作指針》，規(guī)定美軍和日本自衛(wèi)隊將密切協(xié)商和采取行動共同應對網(wǎng)絡威脅；(20)美韓、美澳等雙邊網(wǎng)絡安全合作也不斷充實。

        與此同時，美國也日益重視與競爭對手或秉持中立立場的國家進行對話與合作，相繼與俄羅斯和中國等建立網(wǎng)絡事務對話機制，倡議與印度合作制定網(wǎng)絡安全國際標準。對那些互聯(lián)網(wǎng)應用水平較低、對網(wǎng)絡安全關注度不高的國家，美國也吸取國際電信世界大會的教訓，希望它們在關鍵時刻能站在美國一邊，如利用東盟-美國領導人會議提升雙方網(wǎng)絡安全合作、與非洲國家合作設立網(wǎng)絡安全與網(wǎng)絡犯罪工作組等。

        總體上，奧巴馬政府網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的調整主要體現(xiàn)在政策層面，目標是繼續(xù)維持美國的實力優(yōu)勢和主導地位，仍堅持美國對于網(wǎng)絡空間國際秩序的領導權和網(wǎng)絡空間核心資源的控制權。對于美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的上述調整，可以從兩個方面理解：其一，美國并未放棄單邊主義的網(wǎng)絡安全理念，無論是加強經(jīng)濟、外交、軍事、司法等政策工具的使用，還是推動以聯(lián)盟體系為基礎的網(wǎng)絡安全國際合作，其核心都是在以美國主導和自身安全和利益最大化的前提下展開的；其二，美國提升網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略地位既有網(wǎng)絡環(huán)境風險和網(wǎng)絡攻擊威脅不斷增強的客觀現(xiàn)實，更是基于國家安全戰(zhàn)略的總體考慮，如國防部新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》將未來五年網(wǎng)絡作戰(zhàn)的重點放在中東、亞太和歐洲，并將中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮等列為構成網(wǎng)絡威脅的重點國家。(21)美國網(wǎng)絡作戰(zhàn)的重點與其國家安全戰(zhàn)略的地緣政治重心基本一致，這并非巧合，而是美國不斷尋找新威脅、塑造新敵人的思維定勢和決策邏輯使然。

二、對中國的防范、規(guī)制與合作

        由于中國在網(wǎng)絡空間的利益、能力和影響力持續(xù)增長，近年來中美在網(wǎng)絡安全問題上的矛盾和沖突也逐漸增多，美國的網(wǎng)絡安全政策調整也就具有相當多針對中國的考慮。在美國的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略中，中國既是可以為美國企業(yè)帶來巨額利潤的合作伙伴，也是日益挑戰(zhàn)美國網(wǎng)絡空間領導地位和網(wǎng)絡治理主導權的競爭對手，中國還被美認定為竊取其商業(yè)機密及攻擊其網(wǎng)絡系統(tǒng)的威脅來源。因而美國逐步明確在網(wǎng)絡安全議題上對中國防范、規(guī)制與合作的多手策略。

        首先，加強對中國的防范和遏制能力?；谝庾R形態(tài)、政治制度和發(fā)展模式的差異，美國對中國的防范意識和遏制政策不會改變，在網(wǎng)絡安全領域，其對中國的防范、遏制則有不斷強化的趨勢。美國認定中國對其構成現(xiàn)實和潛在的網(wǎng)絡安全威脅，必須構建防御不確定的網(wǎng)絡攻擊的能力及應對與中國發(fā)生網(wǎng)絡沖突的局面。就防范意識而言，美國認為中國政府和私營部門長期為商業(yè)利益竊取美國企業(yè)和貿易機密，中國網(wǎng)絡攻擊能力發(fā)展迅速，并已可通過網(wǎng)絡癱瘓美國電網(wǎng)，(22)美國防部新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》也明確點名稱中國對美國網(wǎng)絡安全構成“關鍵威脅”。(23)這些認知增強了美國將與中國發(fā)生網(wǎng)絡沖突的擔憂，新《國家安全戰(zhàn)略報告》表示美方將從實力立場出發(fā)管控中美之間的競爭，并再次把網(wǎng)絡竊密的矛頭指向中國政府，稱“就網(wǎng)絡安全問題而言，我們將采取必要措施，保護我們的商業(yè)企業(yè)及維護我們的網(wǎng)絡，以對付竊取貿易機密以獲取商業(yè)收益的網(wǎng)絡竊賊，不論是個人行為者還是中國政府”。(24)

        針對中國管控互聯(lián)網(wǎng)的技術和政策不斷成熟，及美國軍方認定中國進行信息封鎖和信息控制的網(wǎng)絡防御能力的不斷增強，(25)奧巴馬政府逐步確立以實力地位和管控預防為導向的在網(wǎng)絡空間遏制中國的政策措施，一方面加強遏制中國互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術的技術進步和產業(yè)發(fā)展，保持對中國網(wǎng)絡空間攻防能力的優(yōu)勢，美國限制加密算法和高性能芯片對中國出口(26)、阻止中國企業(yè)在美國市場上銷售網(wǎng)絡通訊產品等都是美在網(wǎng)絡安全領域加強遏制中國的具體措施；另一方面是構建以美國及其盟國為核心的國際網(wǎng)絡安全合作體系。美國及其盟友間的網(wǎng)絡安全合作往往將中國作為重要的防范和遏制對象，如《美日新防衛(wèi)合作指針》中間報告提出美日將加強網(wǎng)絡合作，包括“平時和應急狀態(tài)下共享網(wǎng)絡威脅和安全漏洞信息，以及加強作戰(zhàn)時的網(wǎng)絡安全保證”，(27)作為美日從平時、有事到戰(zhàn)時任何階段進行“無縫合作”的關鍵環(huán)節(jié)，其中顯然包含針對中國的意圖。

        其次，規(guī)制中國網(wǎng)絡空間政策和行為。在中美綜合實力和國際影響力此長彼消的趨勢下，美國認識到無論在經(jīng)濟、政治和軍事領域對中國實行對抗和遏制政策都會形成斗則兩傷的局面，因而規(guī)制中國成為奧巴馬政府的現(xiàn)實選擇。新《國家安全戰(zhàn)略報告》要求中國在海上安全、貿易、人權等問題上維護國際規(guī)則和準則，(28)在網(wǎng)絡安全問題上也同樣要求中國遵守規(guī)則，但規(guī)則選取和評判標準須以美國國家利益和戰(zhàn)略目標而定，如美國刻意對商業(yè)機密和政治軍事情報進行區(qū)分，以維持其監(jiān)控全球網(wǎng)絡及侵入各國網(wǎng)絡系統(tǒng)的合法性，這種選擇性守規(guī)矩的做法自然無法得到中國認同。另外，美國還致力于建立符合其利益和戰(zhàn)略目標的行為規(guī)范和國際法框架，包括倡導以布達佩斯《網(wǎng)絡犯罪公約》(29)作為打擊網(wǎng)絡犯罪的國際法文本，推動以北約卓越合作網(wǎng)絡防御中心的建議性文件《塔林手冊》(30)作為網(wǎng)絡戰(zhàn)的國際法規(guī)范，從而掌握網(wǎng)絡空間國際規(guī)則的制定權和主導權，意圖規(guī)制包括中國在內的世界各國網(wǎng)絡安全相關政策和立法。

        對于中國倡導和主張的網(wǎng)絡空間國際行為準則，美國則采取排斥和反對的態(tài)度，如2011年中俄等國提請聯(lián)合國大會討論《信息安全國際行為準則》，美國政府反應消極，美國會眾議院甚至要求其常駐聯(lián)合國代表反對該議案，其理由是美國認為“該行為準則為政府排它性地控制互聯(lián)網(wǎng)資源尋求合法性，否定確?；ヂ?lián)網(wǎng)繁榮的多利益攸關方模式，對信息自由流動構成威脅”。(31)2015年1月中俄等國提交該準則的新版本，美國政府再次表示“關注”和“擔憂”，理由仍是“使政府控制網(wǎng)絡資源合法化和限制網(wǎng)絡基本自由”。(32)

        對于中國政府加強國內網(wǎng)絡治理的政策措施，美國也指責中國設置國家級網(wǎng)絡防火墻和進行廣泛的內容審查，要求中國遵守不受限制的網(wǎng)絡言論自由等所謂全球通行規(guī)則。美國國務院認為中國主導制訂的貿易協(xié)議在保護網(wǎng)絡開放等方面不能達到美國推行的高標準，如針對谷歌搜索引擎和郵件服務進行的封鎖致使中國的公司可以從中獲利，而美國公司則因而無法進入中國市場。(33)

        美國還罔顧美方長期以信息安全產品審查制度限制中國企業(yè)在美投資和經(jīng)營活動的事實，指責中國的反市場壟斷執(zhí)法和將美國一些企業(yè)的產品移出政府采購名單是貿易保護行為和包含政治目的，要求中國遵守國際貿易規(guī)則和雙邊貿易承諾。奧巴馬雖然曾表示美國不能要求它國遵守規(guī)則而自己卻置身事外，言下之意是要建立共同遵守的標準，但總體上，美國仍意圖以其制定或認可的規(guī)則來約束中國。

        第三，維持與中國開展網(wǎng)絡安全合作的意愿?，F(xiàn)在美國上下比較一致地將中國視為對美國網(wǎng)絡基礎設施和網(wǎng)絡商業(yè)機密形成威脅的主要國家。即便如此，美國也認識到在沒有中國參與和認同、中美在網(wǎng)絡主權和網(wǎng)絡治理等原則問題上立場對立的情況下，不可能建立有效的網(wǎng)絡空間秩序和美國需要的網(wǎng)絡安全。奧巴馬政府第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》曾表示中美兩國不可能在每個問題上都達成共識，但意見不同不應該妨礙美中雙方在共同利益領域進行合作，中美之間發(fā)展務實有效的關系是應對21世紀主要挑戰(zhàn)的關鍵。(34)新《國家安全戰(zhàn)略報告》也強調美中兩國雖然面臨競爭，但沖突并非不可避免，美國將尋求與中國發(fā)展建設性關系，這將給中美兩國人民帶來好處，并促進地區(qū)和世界的安全和繁榮。(35)這表明，美國政府認為發(fā)展與中國各領域的建設性與互利性合作關系符合其國家利益和戰(zhàn)略目標。

        自從2013年“曼迪昂特報告”指稱中國軍人竊取美國商業(yè)機密以來，美國政府通過各種渠道對中國施壓，造成了中美網(wǎng)絡安全關系的緊張局面。但美在成立中美網(wǎng)絡工作組、促進雙方合作打擊網(wǎng)絡犯罪、加強兩國互聯(lián)網(wǎng)應急中心協(xié)調與合作、建立中美網(wǎng)絡空間國際規(guī)則對話等問題上仍持積極姿態(tài)。2015年2月中美元首通電話時，奧巴馬呼吁兩國努力盡快縮小雙方在網(wǎng)絡安全問題上的分歧。(36)美國政府還通過各種渠道要求中國同意恢復中美網(wǎng)絡工作組接觸。

        對于中國《反恐怖主義法》草案要求包括中國境內的電信業(yè)務經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務提供者在電信和互聯(lián)網(wǎng)的設計、建設和運行中預設技術接口，將密碼方案報主管部門審查等，美國總統(tǒng)奧巴馬認為這將傷害美國在中國運營企業(yè)的商業(yè)利益，并要求中國更改，同時也表示美國“仍然致力于擴大與中國政府就網(wǎng)絡安全方面的合作”。(37)美國國防部新《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》也提出要通過雙邊防務磋商等渠道，增進中美之間在網(wǎng)絡空間軍事原則、政策、角色和人物等的理解和透明度，以保證戰(zhàn)略穩(wěn)定，降低誤解和誤判風險，避免沖突升級。(38)這些都顯示與中國加強網(wǎng)絡安全領域的對話與合作仍然是美國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的重要選項。

        總之，美國在網(wǎng)絡安全問題上采取對中國防范、規(guī)制和合作的多手策略，既是基于其對中美關系發(fā)展方向的整體考慮，也是基于對中國網(wǎng)絡能力增長和安全戰(zhàn)略選擇的綜合判斷和應對，特別是中國成立中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組并提出與“兩個一百年奮斗目標”同步推進的網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略之后，美國對中國的防范意識更為突出。美國外交關系委員會的一份報告認為，美國現(xiàn)有將中國的經(jīng)濟和政治發(fā)展納入美國主導的國際秩序的做法不利于美國長期的戰(zhàn)略利益，“美國應平衡崛起的中國的力量，而非協(xié)助其已有優(yōu)勢”。報告建議在網(wǎng)絡安全問題上采取“更加強硬的對抗中國在網(wǎng)絡空間行為的措施”。(39)

        近年來美國在處理中美網(wǎng)絡安全關系時對抗性日益明顯就體現(xiàn)了美國在網(wǎng)絡安全領域針對中國的這種平衡主義思維，其結果是中美在網(wǎng)絡安全問題上的相互疑慮不斷加深，一方加強自身網(wǎng)絡安全的一舉一動往往會被對方理解為針對自己的限制性甚至對抗性措施而引發(fā)指責，而近期兩國推出的網(wǎng)絡安全相關戰(zhàn)略、政策、措施和立法又都比較密集，從而形成兩國網(wǎng)絡紛爭一波未平一波又起的局面。因此，促使中美在網(wǎng)絡安全關系上建立相對清晰的戰(zhàn)略認知、戰(zhàn)略定位和機制保障，就顯得尤其重要。

三、如何在新型大國關系框架下推進中美網(wǎng)絡安全合作?

        中國正在積極推進構建中美新型大國關系，這是著眼中美關系長期穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。新型大國關系適用于中美關系各個領域，“不沖突、不對抗，相互尊重，合作共贏”的理念也應作為處理中美間網(wǎng)絡安全議題的指導原則。維護和發(fā)展開放、穩(wěn)定和安全的網(wǎng)絡空間，符合中美兩國共同利益，中國應積極推動兩國在網(wǎng)絡安全的理念、利益和政策上形成契合點。

        首先，建立避免網(wǎng)絡沖突與對抗的共識和機制。新型大國關系意味著客觀理性看待雙方戰(zhàn)略意圖，以對話合作而非對抗沖突的方式處理矛盾和分歧。中美網(wǎng)絡安全關系的現(xiàn)狀是共識不足和機制缺失，因此一方面要增進共識，倡導基于共同安全的網(wǎng)絡安全觀，中美間網(wǎng)絡安全領域的相互疑慮已經(jīng)形成但應避免繼續(xù)加深及防止新的沖突，充分交流及增加透明度有助于更準確認知對方的戰(zhàn)略意圖和政策選擇。還應認識到中美對網(wǎng)絡安全的認知都有一個動態(tài)發(fā)展的過程，并非完全不可調和，如針對中國主張的網(wǎng)絡主權，美國也有觀點認同國家主權適用于網(wǎng)絡空間。美國戰(zhàn)略與國際研究中心的詹姆斯·劉易斯(James Lewis)就曾表示“國界確實存在，正是因為有了國界，所以各國的主權在網(wǎng)絡空間上仍然是適用的”、“需要一個針對全球的、適用于各國主權的新治理模式”。對于網(wǎng)絡安全問題上的大國合作，劉易斯也認為“需要各國達成共識，尤其是需要一些主要大國達成共識”。(40)中美應肯定并擴展此類共識。另一方面要建立機制，規(guī)制各自網(wǎng)絡空間的活動和行為，包括重大事項通報機制、重要政策協(xié)調機制、危機防范預警和應急處理機制等。網(wǎng)絡安全議題涉及科技、經(jīng)貿、軍事、司法等多個領域，機制建設也應從多個職能部門間展開。針對不同領域的網(wǎng)絡安全問題，可利用已有雙邊機制，或創(chuàng)設新的機制。

        其次，尊重對方網(wǎng)絡領域核心利益和重大關切。新型大國關系意味著切實尊重雙方價值理念和制度選擇，以兼容并行和求同存異的認知促進共同發(fā)展。中美在網(wǎng)絡安全問題上的理念、利益和目標均存在差異甚至對立，但對于維持開放、和平、有序、安全的網(wǎng)絡空間仍有基本共識，以網(wǎng)絡互聯(lián)互通促進各自經(jīng)濟社會進步是雙方不斷增長的共同利益，而不斷增長的網(wǎng)絡攻擊和網(wǎng)絡恐怖主義是需要雙方合作應對的共同威脅。因此，中美之間一方面要有相互尊重之心，中國對美國創(chuàng)建國際互聯(lián)網(wǎng)及發(fā)展全球網(wǎng)絡基礎設施的歷史貢獻應予以充分肯定，對美國在網(wǎng)絡空間已形成的主導地位或特殊利益給予適當尊重，對美國強化網(wǎng)絡情報活動應對恐怖主義威脅的政策表達應給予必要理解。同時，美國也應切實尊重和理解中國在治理主權范圍內加強網(wǎng)絡事務管控的正當性和必要性。另一方面中美要有相互照顧之行，雙方應各自限制針對或涉及對方的網(wǎng)絡攻擊和網(wǎng)絡情報活動，不擴散可能損害對方網(wǎng)絡安全和國家安全的軟件和應用，就中國在聯(lián)合國的相關呼吁達成共識，包括“各國應承諾不利用信息網(wǎng)絡技術實施敵對行動，制造對國際和平和安全的威脅，不擴散信息和網(wǎng)絡武器及相關技術”，(41)并妥善處理雙方網(wǎng)絡安全審查措施與雙邊市場開放和自由貿易承諾的矛盾，避免各自尋求自身網(wǎng)絡安全的政策措施損害對方的主權、安全和發(fā)展利益。

        第三，以共贏理念促進網(wǎng)絡安全領域務實合作。新型大國關系意味著摒棄零和思維，在追求自身利益時兼顧對方利益，促進共同發(fā)展。作為世界上兩個最重要的國家，中美共同為世界的和平與發(fā)展做出貢獻、為世界提供公共產品，可以作為發(fā)展新型大國關系的一個著眼點。(42)

        網(wǎng)絡空間的發(fā)展及其與世界經(jīng)濟社會各領域的不斷融合，在促進各國經(jīng)濟增長和社會進步的同時，也逐漸形成了一個包含前所未有風險和形形色色威脅的全球共享新領域。中國應促使美國認識到中美促進網(wǎng)絡空間安全和發(fā)展的共同利益、共同責任和共同使命。國際上任何一個公共領域的規(guī)則制定和秩序維護，莫不是由該領域主要大國主導，并由利益攸關方共同參與來達成的。作為兩個最大的互聯(lián)網(wǎng)國家，中美在網(wǎng)絡安全問題上的合作空間遠大于雙方的矛盾和沖突，中美就網(wǎng)絡空間安全和發(fā)展的基本原則達成共識，建立共同遵守的網(wǎng)絡行為規(guī)范是實現(xiàn)建立有效的網(wǎng)絡空間國際秩序最重要的基礎。

        鑒于美國司法部起訴中國軍人網(wǎng)絡竊密案致中美網(wǎng)絡工作組活動中斷，且雙方都難以做出實質性讓步，中美兩國一方面可利用雙方政府職能部門和專業(yè)組織間的雙邊和多邊機制拓展網(wǎng)絡安全領域務實合作，如中美刑事司法協(xié)助協(xié)定下的司法合作、中國公安部和美國國土安全部的反恐合作及國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心國際合作伙伴機制下的技術合作；另一方面可主動進行國際多邊政策協(xié)調，如迪拜國際電信世界大會前美方代表團來華與中方協(xié)調立場的做法值得肯定。中美還可提出共同創(chuàng)設國際多邊網(wǎng)絡安全協(xié)調機制，或共同推動將網(wǎng)絡安全議題納入聯(lián)合國相關議程。

        中美新型大國關系是中國倡導推動的大國關系新模式，是為了避免陷入新興大國和守成大國由于實力變化和利益轉移而必然伴隨的矛盾、對立和沖突及至以戰(zhàn)爭方式完成權力格局重建的歷史宿命。作為信息時代世界經(jīng)濟社會運行的重要基礎，網(wǎng)絡空間能否避免重復歷史上大國間爭奪核心資源控制權的命運，而成為一個和平、合作和共享的新型空間，也將考驗新型大國關系在解決更廣泛的國際和平與發(fā)展問題的適用性。

        網(wǎng)絡安全議題事關中美新型大國關系的未來，妥善處理將形成正向推動力，處理不好則將成為重大阻力。中美元首加州會晤時就網(wǎng)絡安全問題達成重要共識，即，中美兩國要在合作共贏的新型大國關系目標框架下構建國際合作新模式，共同應對包括網(wǎng)絡安全在內的各種全球性挑戰(zhàn)。習近平主席指出，中美雙方在網(wǎng)絡安全上有共同關切，雙方應消除猜忌、進行合作，使網(wǎng)絡安全成為中美合作新亮點。(43)但其后局勢發(fā)展顯然偏離了這一期待。中國應積極和堅定地以新型大國關系理念引導和處理中美間網(wǎng)絡安全議題，實現(xiàn)中國建設網(wǎng)絡強國與構建中美新型大國關系兩大戰(zhàn)略之間的良性互動。

        中美網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的相互影響、相互塑造是一個長期和漸進的過程，中方應當主動促進中美就網(wǎng)絡安全議題展開對話與合作，尋求雙方在網(wǎng)絡空間的利益和關切的契合點，引導兩國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略和政策相向而行，尋求并擴展兩國網(wǎng)絡安全相關經(jīng)貿、政治、軍事政策的兼容性，防止中美在網(wǎng)絡空間形成新的對立和沖突。而所有這些，都是構建中美新型大國關系的應有之義。