2022 年 9 月 2 日，第十三屆全國人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議通過《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》（以下簡稱“反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法”），自 2022 年 12 月 1 日起施行，共 7 章 50 條。這是一部“小切口”專項(xiàng)立法，是針對特定具體犯罪領(lǐng)域進(jìn)行深入打擊治理的專門性、綜合性法律，是應(yīng)對信息網(wǎng)絡(luò)犯罪、探索數(shù)字安全治理的一部新興領(lǐng)域立法，目的是為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供全面有力法治保障，堅(jiān)決打擊遏制住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。

一、立法中的幾個(gè)主要考慮

（一）“小切口”專項(xiàng)立法，快節(jié)奏推進(jìn)，為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供全面有力法治保障

近年來電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪形勢嚴(yán)峻，據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，能夠占到公安機(jī)關(guān)刑事立案數(shù)的 40%、警情數(shù)的 60%，已成為主流犯罪。犯罪活動(dòng)在社會(huì)面蔓延，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾切身利益，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序和社會(huì)誠信，成為人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。習(xí)近平總書記對打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)高度重視，多次作出重要指示批示，涉及立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)方面，其中涉及立法工作方面要求“加強(qiáng)法律制度建設(shè)”“從完善法律入手進(jìn)行規(guī)制，補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞和短板，決不能放任不管”。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，要求我們必須迅速采取有力行動(dòng)，堅(jiān)決打擊遏制住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。采取“小切口”專項(xiàng)立法，及時(shí)為各方面開展反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供法律支撐，是其中的一項(xiàng)重要舉措。

在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法制定前，我國法律關(guān)于懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪有相關(guān)規(guī)定。打擊方面有刑法、治安管理處罰法等，治理方面，有關(guān)行政的、經(jīng)濟(jì)的法律如全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定、網(wǎng)絡(luò)安全法、反洗錢法，以及電信條例、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法等法律法規(guī)也有一些相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中有關(guān)部門發(fā)布了一些規(guī)范性文件。存在的不足是：現(xiàn)有的法律規(guī)定比較分散，針對性、細(xì)化性不足，部門文件效力位階比較低，相關(guān)執(zhí)法易受到質(zhì)疑；主要是刑事打擊方面的規(guī)定，預(yù)防治理、工作保障，特別是形成全社會(huì)合力方面的制度規(guī)范少，防范性和震懾性效果不如專項(xiàng)立法；專項(xiàng)立法將集中法律資源，能夠針對這一新型犯罪領(lǐng)域的新情況新問題作出快速有力反應(yīng)。據(jù)此，全國人大常委會(huì)經(jīng)研究，堅(jiān)持“急用先行”，作出“小切口”“小快靈”專項(xiàng)立法決策，而不是通過修改各相關(guān)法律去修修補(bǔ)補(bǔ)、零散化處理。通過這種“小切口”專項(xiàng)立法形式，將最為及時(shí)有效、最為全面有力為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供充足法律保障。

（二）堅(jiān)持源頭治理、綜合治理，側(cè)重前端防范性制度建設(shè)

這是本法一個(gè)基本的重要定位，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在2020 年 11 月 16 日召開的中央全面依法治國工作會(huì)議上指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”“完善預(yù)防性法律制度”，在打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作方面，習(xí)近平總書記明確指出要“強(qiáng)化系統(tǒng)觀念”“注重源頭治理、綜合治理”“群防群治”和“全面落實(shí)打防管控各項(xiàng)措施”。過去實(shí)踐中我們對打擊工作非常重視，“打”當(dāng)然很重要，但實(shí)踐表明光靠“打”也是不行的。因此，貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想和中央全面依法治國工作會(huì)議精神，根據(jù)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的特點(diǎn)和打擊治理需要，要求我們在本法的制度設(shè)計(jì)中要著力構(gòu)建各環(huán)節(jié)防范性制度建設(shè)，做到防患于未然、未雨綢繆。同時(shí)，在刑法、刑事訴訟法等法律以外，專門立法對一種犯罪進(jìn)行全面治理、深化治理，也體現(xiàn)了立法工作對預(yù)防懲治犯罪規(guī)律認(rèn)識上的深化，面對違法犯罪現(xiàn)象，不再完全依靠刑法，而是通過綜合性、防范性的立法，在把握規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理。本法加強(qiáng)行業(yè)治理、堵塞漏洞，第二章、第三章、第四章分別規(guī)定了電信治理、金融治理和互聯(lián)網(wǎng)治理，就是構(gòu)建防范性制度精神的集中體現(xiàn)，也是法律的主體性內(nèi)容。

（三）堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，堅(jiān)決防范遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)

堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向是本法在立法過程始終堅(jiān)持的重要立法原則和具體導(dǎo)向，既是方法也是目的，是提出這部法律的初衷。面對如此嚴(yán)峻的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪形勢和嚴(yán)重侵害人民群眾切身利益的情況，防范遏制住該類犯罪是首要目標(biāo)，是立法的主要矛盾和矛盾的主要方面。據(jù)此，本法的主要內(nèi)容是壓實(shí)各方面責(zé)任，特別是行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)防范責(zé)任，賦予執(zhí)法部門、行業(yè)主管部門充分職權(quán)和措施，針對各鏈條的短板弱項(xiàng)做針對性制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化打擊和防范。同時(shí)，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪作為一種新型犯罪，其特點(diǎn)和規(guī)律也在不斷發(fā)展變化，對于打擊治理過程中可能出現(xiàn)的偏差或者問題，在法律上可以做出原則要求和規(guī)定。

立法過程中也是按照問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的方法開展工作。深入調(diào)研和充分聽取各方面意見，對資金鏈、人員鏈、信息鏈、技術(shù)鏈等各鏈條治理，對電信、金融、互聯(lián)網(wǎng)等各領(lǐng)域管理，對地方黨委和政府、公安機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門、企業(yè)、公民等各主體職責(zé)落實(shí)中存在的突出問題逐個(gè)梳理排摸，各個(gè)問題出來了之后，再去探究打通堵點(diǎn)，將問題一個(gè)一個(gè)解決，落在紙面上。只有按照這樣原則和方法確定的法律制度才能實(shí)現(xiàn)打擊遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的目標(biāo)任務(wù)。另外，需要注意的是，本法為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供了重要的支撐，但不是唯一的法律支撐，還有刑法、刑事訴訟法等其他法律，本法作為防范性、綜合性法律需要與刑法等打擊類法律相互補(bǔ)充，構(gòu)筑全面法律武器，才能保障打擊治理效果。

（四）統(tǒng)籌發(fā)展和安全，精準(zhǔn)發(fā)力

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是本法立法過程中堅(jiān)持的重要方面。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉及金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域又是企業(yè)、公民生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方面。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙分子利用金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)實(shí)施詐騙活動(dòng)，如何精準(zhǔn)有效從中識別出涉詐活動(dòng)，又防止對企業(yè)、公民正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響，既有力打擊防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，確保措施有力，維護(hù)社會(huì)安全，又要避免對公民合法權(quán)益和便利造成不當(dāng)干擾和損害，就是立法要考慮的重要方面，也是面臨的重要挑戰(zhàn)。對此，必須堅(jiān)持精準(zhǔn)防治、精準(zhǔn)發(fā)力。依法打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，無論是立法還是執(zhí)法活動(dòng)，都要始終高度重視精準(zhǔn)性問題，防止采取“一刀切”措施。既要充分賦予有關(guān)部門執(zhí)法和管理手段、落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，也要防止不必要的，或者成本過大、收益很小的措施，這就需要立法過程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強(qiáng)深入論證，通盤考慮各方面訴求，平衡各方面利益和責(zé)任，科學(xué)合理規(guī)定各項(xiàng)措施和制度。對措施作出規(guī)定的同時(shí)，在條件、程序、救濟(jì)等方面也予以明確，這樣既給了職權(quán)，也賦予責(zé)任，做到精準(zhǔn)發(fā)力。

二、有關(guān)重要制度規(guī)定

（一）關(guān)于實(shí)名制落實(shí)

在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作中強(qiáng)化實(shí)名制，目的是通過實(shí)名制將電話卡、銀行卡、網(wǎng)絡(luò)賬號等詐騙分子使用的源頭性工具管起來，實(shí)名制意味著責(zé)任和不得將卡、賬號轉(zhuǎn)讓他人，意味著公安機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)能夠準(zhǔn)確查找到這些卡、賬號的所有人。因此，實(shí)名制是治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的一項(xiàng)重要源頭性工作。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法根據(jù)反詐需要，對相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵜谱髁巳嬉?guī)定，從法律上進(jìn)一步補(bǔ)上短板，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。一是電話實(shí)名制。規(guī)定電信企業(yè)依法全面落實(shí)電話實(shí)名制。特別是管住電話卡代理商實(shí)名制的落實(shí)，規(guī)定基礎(chǔ)電信企業(yè)、移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售企業(yè)要對代理商落實(shí)實(shí)名制承擔(dān)管理責(zé)任，確保實(shí)名制在各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是末端環(huán)節(jié)的落實(shí)。二是物聯(lián)網(wǎng)卡實(shí)名制。實(shí)踐中電詐分子利用物聯(lián)網(wǎng)卡監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，將其作為工具從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。根據(jù)這一情況，本法作了相關(guān)針對性規(guī)定，其中實(shí)名制方面，要求嚴(yán)格登記物聯(lián)網(wǎng)卡用戶身份信息；同時(shí)規(guī)定，單位用戶從電信企業(yè)購買物聯(lián)網(wǎng)卡再將載有物聯(lián)網(wǎng)卡的設(shè)備銷售給其他用戶的，也應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝⒒貍饔脩粜畔?。確保管住各個(gè)環(huán)節(jié)，不遺漏。三是金融實(shí)名制。金融領(lǐng)域是我國最早實(shí)行實(shí)名制的重要領(lǐng)域。本法在相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定銀行、支付機(jī)構(gòu)要建立客戶盡職調(diào)查制度，依法識別受益所有人，采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施。四是網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制。本法規(guī)定提供有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求用戶提供真實(shí)身份信息，不提供真實(shí)身份信息的，不得提供服務(wù)，這些服務(wù)包括互聯(lián)網(wǎng)接入、網(wǎng)絡(luò)代理、域名注冊、云服務(wù)、即時(shí)通訊等。同時(shí)針對實(shí)踐中大量利用 App 涉詐的情況，規(guī)定了 App 許可、備案，以及核驗(yàn) App 開發(fā)運(yùn)營者的真實(shí)身份信息。

需要注意的問題：一是本法的實(shí)名制并非靜態(tài)實(shí)名制，而是規(guī)定了對涉詐異常的電話卡、銀行卡、互聯(lián)網(wǎng)賬號的動(dòng)態(tài)實(shí)名制，保證使用環(huán)節(jié)“實(shí)人實(shí)操”，對涉詐異常的電話卡、銀行卡、網(wǎng)絡(luò)賬號可以采取重新實(shí)名核驗(yàn)、二次認(rèn)證等措施，并根據(jù)情況采取相應(yīng)處置措施。同時(shí)，為了避免對正常用戶造成影響，保護(hù)公民合法權(quán)益，本法也規(guī)定根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度、采取差異化措施，并提供有效申訴渠道。這一方面同樣也很重要。二是關(guān)于實(shí)名制認(rèn)證方式。本法沒有對實(shí)名制認(rèn)證方式作出規(guī)定。根據(jù)其他有關(guān)法律法規(guī)或者監(jiān)管要求，對于金融業(yè)務(wù)、接入基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)場景如網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊、電話入網(wǎng)等，應(yīng)當(dāng)通過身份證件核對、登記方式落實(shí)實(shí)名制。在網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用環(huán)節(jié)實(shí)名制方面，由于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域涉及面廣，既包括網(wǎng)絡(luò)游戲、直播、支付，也包括信息發(fā)布、即時(shí)通信、網(wǎng)絡(luò)賬號注冊等，應(yīng)用場景具有較大差異。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)基于不同行業(yè)、場景和涉詐風(fēng)險(xiǎn)防控的需要合理確定驗(yàn)證方式，其他法律、行政法規(guī)或者監(jiān)管有明確規(guī)定的，依照其規(guī)定。

（二）關(guān)于電話卡、銀行卡管理

一是數(shù)量管控。過去一些電信企業(yè)、銀行等對電話卡、銀行卡辦理和數(shù)量管理較為寬松，存在唯開戶數(shù)、發(fā)卡量、接入用戶數(shù)等考核指標(biāo)的情況，不法分子大量辦卡后非法轉(zhuǎn)讓用于涉詐活動(dòng)。本法在總結(jié)實(shí)踐中“斷卡”專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將一些制度和做法上升為法律規(guī)定。辦理電話卡、銀行卡、支付賬戶不得超出國家有關(guān)規(guī)定限制的數(shù)量。國家有關(guān)規(guī)定包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章、規(guī)范性文件等規(guī)定。這一規(guī)定解決了實(shí)踐中對用戶辦卡作出數(shù)量限制的法律依據(jù)問題。本法沒有對具體數(shù)量作出規(guī)定，國家有關(guān)規(guī)定可以根據(jù)情況確定。需要注意的是，確定時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況，考慮有關(guān)合理需求、特別需要和涉詐風(fēng)險(xiǎn)情況，不宜搞“一刀切”，簡單化處理。

二是加強(qiáng)開卡、開戶管理。要求開卡、開戶時(shí)要識別異常辦卡、開戶情形，對涉詐異常的，電信企業(yè)、銀行等有權(quán)加強(qiáng)核查或者拒絕辦卡、開戶。這是為保障企業(yè)履行反詐風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任而賦予的措施。異常的情形和具體識別辦法由主管部門制定或者實(shí)踐中把握，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定和不斷調(diào)整，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)保留個(gè)案判斷空間，保障精準(zhǔn)識別，防止誤傷和對正常用戶需求造成不便。

三是建立開卡、開戶數(shù)量核驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。本法第十條第二款、第十六條第三款規(guī)定有關(guān)主管部門組織建立電話用戶開卡數(shù)量核驗(yàn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制，以及銀行卡、支付賬戶跨機(jī)構(gòu)數(shù)量核驗(yàn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。該規(guī)定的目的是為電話卡、銀行卡數(shù)量管理和涉詐風(fēng)險(xiǎn)識別提供數(shù)據(jù)支撐，打通各個(gè)不同企業(yè)之間的數(shù)據(jù)壁壘，提升開卡、開戶涉詐防治效能。建立和共享的信息僅為數(shù)量和涉詐風(fēng)險(xiǎn)信息，不包括其他任何信息，且不得用于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以外的其他用途。電信企業(yè)、銀行等應(yīng)當(dāng)按照要求提供相關(guān)信息。同時(shí)，該數(shù)據(jù)系統(tǒng)也為用戶查詢名下電話卡、銀行卡、支付賬戶的數(shù)量信息提供便利。

（三）監(jiān)測識別和處置涉詐異常

對涉詐異常的電話卡、銀行卡、互聯(lián)網(wǎng)賬號，以及其他涉詐信息、活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測識別和處置，是本法在行業(yè)治理中對企業(yè)作出的重要責(zé)任規(guī)定。

一是電信企業(yè)要監(jiān)測識別處置涉詐異常電話卡，并采取限制、暫停等措施；對物聯(lián)網(wǎng)卡的使用進(jìn)行監(jiān)測識別，防范改變功能、使用場景和適用設(shè)備；對改號電話、虛假主叫等進(jìn)行識別攔截。

二是銀行、支付機(jī)構(gòu)要對涉詐異常賬戶、可疑交易建立有效監(jiān)測機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合電信網(wǎng)絡(luò)詐騙賬戶使用、資金流轉(zhuǎn)特點(diǎn)完善相應(yīng)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，對存在涉詐異常的可以采取加強(qiáng)關(guān)注、核實(shí)交易情況、重新核驗(yàn)身份、延遲支付結(jié)算、限制或者中止有關(guān)業(yè)務(wù)等多種差異化處置措施。同時(shí)，為了保障監(jiān)測的有效性，明確規(guī)定開展涉詐監(jiān)測識別時(shí)，可以收集、使用用戶必要的設(shè)備位置信息和交易信息。需要注意的是，實(shí)踐中已經(jīng)建立相對規(guī)范的反洗錢監(jiān)測機(jī)制，一方面反詐與反洗錢高度融合，有效落實(shí)反洗錢的要求和舉措能夠?qū)崿F(xiàn)反詐職責(zé)要求，因此要完善反洗錢可疑交易標(biāo)準(zhǔn)與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙特點(diǎn)的銜接完善，另一方面也要注意到反洗錢與反詐之間標(biāo)準(zhǔn)和角度的差異，也可考慮制定另外的涉詐賬號和資金流轉(zhuǎn)的監(jiān)測和風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)。這方面也需要有關(guān)主管部門根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。

三是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)測識別處置責(zé)任。要對涉詐異常的網(wǎng)絡(luò)賬號進(jìn)行監(jiān)測識別，采取限制功能、暫停服務(wù)等處置措施；針對實(shí)踐中電話卡涉詐處置后，與其關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)賬號仍可照常使用的情況，規(guī)定對涉案、涉詐電話卡關(guān)聯(lián)注冊的網(wǎng)絡(luò)賬號進(jìn)行相應(yīng)處置；實(shí)踐中 60 % 以上的詐騙通過 App 實(shí)施，加強(qiáng)對涉詐 App 的監(jiān)測處置是重要工作，由于大多數(shù)涉詐 App 是非法 App，不通過正常分發(fā)平臺下載傳播，而是通過發(fā)送非法鏈接等方式傳播，據(jù)此本法專門規(guī)定有關(guān)部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等要運(yùn)用技術(shù)措施加強(qiáng)對非法途徑下載傳播的涉詐 App 進(jìn)行監(jiān)測處置。另外，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在業(yè)務(wù)運(yùn)營監(jiān)測過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)涉詐違法犯罪線索、風(fēng)險(xiǎn)信息，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定，根據(jù)涉詐風(fēng)險(xiǎn)類型、程度情況移送公安等部門。

實(shí)踐中，銀行、電信企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等對公安機(jī)關(guān)、主管部門移送的涉詐異常卡、賬戶、賬號、域名、IP 或者其他涉詐信息、活動(dòng)等應(yīng)當(dāng)依法處置，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善這方面的移交、反饋的標(biāo)準(zhǔn)和程序，同時(shí)要按照誰決定、誰負(fù)責(zé)的原則建立完善申訴渠道。

（四）關(guān)于網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)治理責(zé)任

本法第二十五條以及第四十二條、第四十三條對黑灰產(chǎn)及其法律責(zé)任作了規(guī)定。第二十五條規(guī)定在審議過程中變化較大，也是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等較為關(guān)注的問題。黑灰產(chǎn)的情形和范圍在立法過程中沒有變化，草案一審稿、二審稿、三審稿對這些情形未作區(qū)分，在主觀過錯(cuò)方面一審稿明確規(guī)定了“明知”要件，二審稿刪去了這一要件，但主要屬于表述上的修改，并非意味著不需要主觀過錯(cuò)，三審稿在最后列舉項(xiàng)中增加了“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”。在三次審議過程中，有的常委委員提出，草案三次審議稿第二十五條所列不得為他人實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)提供有關(guān)支持和幫助的行為中，有些與正常經(jīng)營和業(yè)務(wù)活動(dòng)有交叉，建議進(jìn)一步明確法律界限，憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將所列行為分為兩類情形規(guī)定，明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定履行合理注意義務(wù)，對有關(guān)涉詐活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測識別和處置。相應(yīng)地也將法律責(zé)任拆分為兩條分別作出規(guī)定。

第二十五條規(guī)定包括兩款：第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得為他人實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供支持和幫助，包括出售、提供個(gè)人信息，幫助他人洗錢，以及其他各類支持幫助活動(dòng)。針對的是明顯的非法行為和故意、惡意提供幫助、支持的行為。第二款規(guī)定的是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信企業(yè)對其業(yè)務(wù)可能被用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，要履行合理注意義務(wù)，履行防范責(zé)任。列舉了常見的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，包括互聯(lián)網(wǎng)接入、通信傳輸、信息發(fā)布或者搜索、廣告推廣業(yè)務(wù)、網(wǎng)站、程序制作業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)等。這些業(yè)務(wù)同時(shí)屬于正常的經(jīng)營和業(yè)務(wù)范圍。企業(yè)必須在發(fā)展業(yè)務(wù)的同時(shí)，按照國家有關(guān)規(guī)定履行合理注意義務(wù)，而不能放任業(yè)務(wù)被涉詐利用不管。所謂合理注意義務(wù)，既不是只有等到企業(yè)明知了才追究企業(yè)責(zé)任，但也不是結(jié)果責(zé)任、無限責(zé)任。合理注意義務(wù)是本法在責(zé)任領(lǐng)域的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，與刑法上的過失、民法上合理注意義務(wù)有差別，屬于行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)責(zé)任認(rèn)定的新問題，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，依照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同行業(yè)、領(lǐng)域的情況具體制定和統(tǒng)一規(guī)范。

實(shí)踐中需要注意：一是，如果一些企業(yè)明知他人從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)而為其提供支持、幫助，或者直接參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)的，那就是共同犯罪，尚不構(gòu)成犯罪的，屬于本條第一款規(guī)定的情況，由公安機(jī)關(guān)根據(jù) 42 條規(guī)定直接處罰。二是對企業(yè)不明知，但由于未按照國家規(guī)定去履行合理注意義務(wù)，形成大的業(yè)務(wù)管理漏洞，造成電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)發(fā)生，大量業(yè)務(wù)被用于涉詐活動(dòng)的，要根據(jù)本法 43 條規(guī)定，由行業(yè)主管部門對其采取罰款、業(yè)務(wù)限制等處罰措施。本條第一款和第二款雖然針對的都是黑灰產(chǎn)治理，但屬于兩種不同性質(zhì)的行為，因此處罰上分別由 42 條、43 條規(guī)定，由不同的部門執(zhí)法。

（五）記入信用記錄制度

本法第三十一條規(guī)定了記入信用記錄制度。第一款規(guī)定任何單位和個(gè)人不得非法買賣、出租、出借電話卡、銀行卡、互聯(lián)網(wǎng)賬號等，不得提供實(shí)名核驗(yàn)幫助，不得假冒他人身份或者虛構(gòu)代理關(guān)系開卡、開戶。第二款規(guī)定，對于市級以上公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的實(shí)施前款行為的人和相關(guān)組織者，以及從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙或者關(guān)聯(lián)犯罪受過刑事處罰的人員，可以按照國家有關(guān)規(guī)定納入信用記錄。信用懲戒是近年來有關(guān)方面運(yùn)用較多的措施，但實(shí)踐中也存在濫用和需要規(guī)范的問題。目前，法律中明確規(guī)定信用懲戒的不多。本法規(guī)定這一措施目的是為有效打擊防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)提供支撐。

實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的問題：一是懲戒的對象是明確的，不得隨意擴(kuò)大，更不能非法牽連到親屬、子女權(quán)益。二是懲戒的措施主要是限制有關(guān)卡、號功能、停止非柜面業(yè)務(wù)和暫停新業(yè)務(wù)、限制入網(wǎng)等措施，措施范圍是限縮的。三是按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，記入信用記錄的標(biāo)準(zhǔn)、程序?qū)磉€需要細(xì)化規(guī)范，具體辦法由國務(wù)院公安部門會(huì)同有關(guān)主管部門規(guī)定。四是要同時(shí)要建立完善申訴渠道、信用修復(fù)和救濟(jì)制度。

（六）限制出境

根據(jù)本法規(guī)定，對前往電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重地區(qū)且出境活動(dòng)存在重大涉詐嫌疑的人員，移民管理機(jī)構(gòu)可以決定不準(zhǔn)其出境。適用人員是涉詐重大嫌疑人員，不包括從事其他犯罪人員。對其他犯罪人員的限制出境應(yīng)當(dāng)按照出境入境管理法等法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。另外，對涉詐前科人員，市級以上公安機(jī)關(guān)可以決定自刑罰處罰完畢之日起 6 個(gè)月至 3 年內(nèi)不準(zhǔn)出境。這一規(guī)定是結(jié)合當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙跨境實(shí)施的突出特點(diǎn)和治理需要作出的有針對性的規(guī)定，具有重要意義。法律規(guī)定的條件是明確的，實(shí)踐中要注意精準(zhǔn)適用，依照有關(guān)規(guī)定確定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，結(jié)合具體情況對重大涉詐活動(dòng)嫌疑做出判斷和決定，同時(shí)對于前科人員也要結(jié)合犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要，決定是否限制出境?？傊?，要通過這一措施的適用，有力打擊、精準(zhǔn)打擊，防住人員出境從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。

（七）關(guān)于民事責(zé)任

關(guān)于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作中電信企業(yè)、銀行、支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等作為第三方，是否承擔(dān)民事責(zé)任和什么情況下承擔(dān)民事責(zé)任的問題，是各方面都很關(guān)注的問題，本條在立法過程中也作了較大修改。目前的思路和規(guī)定總體上是與民法典相銜接的規(guī)定。這一規(guī)定對于警示、督促、倒逼企業(yè)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任，防范遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

理解第四十六條有關(guān)民事責(zé)任規(guī)定時(shí)需要注意：一是，第一款規(guī)定了從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪人員除了承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任以外，造成損害的，還要依法承擔(dān)民事責(zé)任，也就是說違法犯罪分子作為第一侵害人，是首先要承擔(dān)民事責(zé)任的人員。實(shí)踐中還需要進(jìn)一步研究這類犯罪刑事附帶民事訴訟范圍和程序問題，加強(qiáng)追贓挽損工作。二是，民事責(zé)任認(rèn)定要依照民法典等其他法律的規(guī)定。本法一審稿使用“依法”承擔(dān)民事責(zé)任，二審稿規(guī)定的是“構(gòu)成民事侵權(quán)的”“依法”承擔(dān)民事責(zé)任，本意也都是強(qiáng)調(diào)依照其他法律確定的侵權(quán)責(zé)任原則和條件去確定，但這一本意表現(xiàn)得并不明確，因此草案三審稿進(jìn)一步明確規(guī)定為依照“《中華人民共和國民法典》等法律的規(guī)定”承擔(dān)民事責(zé)任。在具體案件中有關(guān)企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，要結(jié)合法律規(guī)定和具體案件情況，考察企業(yè)的行為與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙損失之間的因果關(guān)系、作用程度大小、主觀過錯(cuò)程度等情況綜合判斷確定是否承擔(dān)、承擔(dān)多大民事責(zé)任。三是，要正確理解和執(zhí)行這一規(guī)定，不能結(jié)果倒推，不能只要出現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙損失，在整個(gè)環(huán)節(jié)鏈條上能夠發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在工作不到位的就都承擔(dān)民事責(zé)任，而是要根據(jù)民法典等規(guī)定，結(jié)合案件情況進(jìn)行判斷。對于企業(yè)違反本法規(guī)定的行為，例如未依照國家有關(guān)規(guī)定完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的、未對某一筆可疑交易進(jìn)行監(jiān)測識別的等，可依照本法規(guī)定進(jìn)行行政處罰，但該行政責(zé)任并不等同于承擔(dān)民事責(zé)任。是否承擔(dān)民事責(zé)任，需要由人民法院另外判斷。

三、貫徹實(shí)施本法應(yīng)當(dāng)注意把握的方面

（一）依法落實(shí)各方面責(zé)任，保證取得實(shí)效

本法為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供了充分的法律手段和依據(jù)。能否打擊遏制住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，法律制定是重要的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，關(guān)鍵還在于執(zhí)法和落實(shí)。各級政府、公安機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門、企業(yè)等應(yīng)當(dāng)全面貫徹實(shí)施好這部法律，加大執(zhí)法、管理和治理的力度、深度、廣度，堅(jiān)決貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記的重要指示批示，以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)決打擊遏制住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。一是要加大法律宣傳力度，包括對系統(tǒng)內(nèi)部和社會(huì)人員的宣傳力度，通過宣傳提高公民和社會(huì)防范意識，加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任意識，震懾潛在違法犯罪分子。二是要以法律出臺為契機(jī)進(jìn)一步加強(qiáng)工作和完善制度。要善于運(yùn)用法律規(guī)定，凝聚各方面共識，形成合力，推動(dòng)新的一輪打擊治理工作。三是行業(yè)主管部門要督促企業(yè)落實(shí)本法規(guī)定。為了保證本法實(shí)施效果，法律專門增加了監(jiān)督檢查的規(guī)定。行業(yè)主管部門要依照法律規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)側(cè)對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的有效防范，監(jiān)督檢查活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控，完善反詐合規(guī)體系

電信企業(yè)、銀行、支付機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等是反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的重要責(zé)任主體，不可或缺。本法對企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、加強(qiáng)涉詐風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控作了較多責(zé)任性制度規(guī)定，是為應(yīng)對處置電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的新情況新問題作出的新的義務(wù)要求。實(shí)踐中，有關(guān)行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法，對照本法規(guī)定的合規(guī)要求，完善合規(guī)制度建設(shè)，依法防住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙。這些新的重要合規(guī)制度包括：（1）反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙內(nèi)部控制機(jī)制和安全責(zé)任制度；（2）新業(yè)務(wù)涉詐風(fēng)險(xiǎn)安全評估；（3）開卡、開戶的涉詐防控機(jī)制；（4）涉詐異常電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、銀行卡、支付賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號、App、非法設(shè)備和涉詐資金流轉(zhuǎn)的監(jiān)測識別機(jī)制；（5）交易信息透傳；（6）網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)名制；（7）域名跳轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)合規(guī)；（8）履行合理注意義務(wù)，防范業(yè)務(wù)被用于涉詐機(jī)制；（9）涉詐違法犯罪線索、風(fēng)險(xiǎn)信息的移送反饋機(jī)制；（10）相應(yīng)的申訴救濟(jì)機(jī)制等。上述機(jī)制中有的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則還不夠明確，需要進(jìn)一步探索和明確。

（三）完善有關(guān)規(guī)定，規(guī)范和明確操作標(biāo)準(zhǔn)

由于是一部新興領(lǐng)域立法，有的情況一時(shí)還難以把握清晰，相應(yīng)制度不好細(xì)化，只能法律上提出原則要求，留待實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和明確。同時(shí)，法律規(guī)定也不能沒有任何要求、完全放開，因此很多時(shí)候是授權(quán)國家有關(guān)規(guī)定去確定，這樣既考慮到實(shí)踐的靈活性和需要性，也讓規(guī)則制定的層級相對較高，防止濫用和執(zhí)法的不統(tǒng)一。本法有 15 處采用了國家有關(guān)規(guī)定的表述，有的目前有國家有關(guān)規(guī)定，有的雖然有但針對性、操作性不強(qiáng)，有的還沒有國家有關(guān)規(guī)定。行業(yè)主管部門、公安部門等應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定要求，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照不同行業(yè)特點(diǎn)、不同業(yè)務(wù)類型推動(dòng)制定電信網(wǎng)絡(luò)詐騙防范機(jī)制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立或者完善國家有關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中適用并不斷完善。如異常賬號、信息、活動(dòng)的識別和處置標(biāo)準(zhǔn)，涉詐違法犯罪信息和風(fēng)險(xiǎn)信息移送標(biāo)準(zhǔn)，域名跳轉(zhuǎn)規(guī)范，信用記錄懲戒標(biāo)準(zhǔn)、限制出境中的重大涉詐嫌疑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善或者制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序。只有立法和有關(guān)配套規(guī)定及時(shí)銜接，才能更好發(fā)揮法治保障作用，為打擊治理提供充分支撐。

（四）依法維護(hù)公民和企業(yè)合法權(quán)益

本法規(guī)定，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。做到這一點(diǎn)，需要注意：一是要按照法律規(guī)定對公民、組織提出要求，采取措施，不得違反法律規(guī)定采取措施。對于明顯沒有法律依據(jù)，對于公民生活和基本權(quán)利造成重要影響的措施應(yīng)當(dāng)避免。特別是不能株連，比如，為了治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙采取對有關(guān)人員子女限制入學(xué)等方式。二是在采取有關(guān)措施時(shí)，特別是根據(jù)技術(shù)措施運(yùn)用的結(jié)果去采取有關(guān)管控措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立完善有關(guān)申訴渠道，不能一關(guān)了事、一控了事。特別是要避免，一些被誤傷的用戶，在不知情的情況下卡、賬戶等被限制，又不知道找誰申訴的問題。三是要防止不精準(zhǔn)的“一刀切”措施。本法相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)的是精準(zhǔn)發(fā)力的精神。對電話卡、銀行卡、互聯(lián)網(wǎng)賬號采取措施和管控針對的都是具有涉詐異常情形的高?？ǎ瑢?shí)踐中不能因法律對電話卡、銀行卡管控具有規(guī)定，就據(jù)此隨意管控，這樣做往往會(huì)影響到比較多的人群，也不夠精準(zhǔn)。比如，對非本地戶籍人員卡內(nèi)日均余額低于 1000 元的，近三個(gè)月無交易的卡等均實(shí)行非柜面管控，這樣的措施影響面大，誤傷肯定很大，也不符合法律精神。四是關(guān)于企業(yè)責(zé)任問題。執(zhí)法部門在履行職責(zé)中要重視保護(hù)企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新，同時(shí)監(jiān)督企業(yè)不斷完善風(fēng)控設(shè)計(jì)，落實(shí)法律規(guī)定，目標(biāo)是通過執(zhí)法監(jiān)督，與企業(yè)共同防范住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙。對于經(jīng)指出拒不整改，或者明知業(yè)務(wù)被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙使用，完全不采取任何措施的，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)厲處罰，對于其他情節(jié)輕微的，可以通過責(zé)令整改和警告、通報(bào)批評等方式處理。