從2018年前后全國各地密集設(shè)立數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，到組建國家數(shù)據(jù)局，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)頂層建設(shè)持續(xù)完善。

3月7日，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)改委管理。

南都記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前全國已有近20個(gè)省（市、自治區(qū)）政府直接下設(shè)數(shù)據(jù)發(fā)展、管理相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究出臺大數(shù)據(jù)相關(guān)政策，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享、開放等工作，與國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)相對應(yīng)。

從國家層面組建國家數(shù)據(jù)局，將如何影響地方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行？為何中央網(wǎng)信辦的部分職責(zé)被劃入國家數(shù)據(jù)局？兩者在數(shù)據(jù)方面工作的側(cè)重點(diǎn)分別是什么？國家數(shù)據(jù)局更重監(jiān)管還是更重發(fā)展？它能有效解決數(shù)據(jù)監(jiān)管“九龍治水”的問題嗎？

多位專家對南都記者表示，改革之后，中央網(wǎng)信辦的職責(zé)明確為網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，國家數(shù)據(jù)局則聚焦發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，組建國家數(shù)據(jù)局可以一定程度上改善職能分散的現(xiàn)狀，但完全解決“九龍治水”問題還需循序漸進(jìn)。

文|蔣琳 趙月

從地方層面到國家層面，有利于形成上下聯(lián)動(dòng)

3月7日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明時(shí)表示，“當(dāng)今社會(huì)，數(shù)字資源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，對于構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢意義重大，必須加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理、開發(fā)、利用?！?

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)改委管理。

具體而言，中央網(wǎng)信辦承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動(dòng)公共服務(wù)和社會(huì)治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)，國家發(fā)改委承擔(dān)的統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。

南都記者注意到，2017年，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局獲批成立，成為中國首家省政府直屬正廳級事業(yè)單位。自2018年起，各地密集設(shè)立數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、大數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)，大多為廳局級單位，主要承擔(dān)研究出臺大數(shù)據(jù)相關(guān)政策、推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放等工作，與國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)相對應(yīng)。截至目前，全國有近20個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）設(shè)立了類似機(jī)構(gòu)，還有的大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)中心設(shè)在省經(jīng)信廳、發(fā)改委或省辦公廳下面。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長周漢華指出，不少地方近年來已經(jīng)紛紛設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局或者數(shù)據(jù)管理局，有不少經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)。他認(rèn)為，設(shè)立國家數(shù)據(jù)局有利于形成上下聯(lián)動(dòng)的良好推進(jìn)格局，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。

“地方的數(shù)據(jù)管理局可能會(huì)呈現(xiàn)跨區(qū)域性特征，因?yàn)橐粋€(gè)地方收集的數(shù)據(jù)肯定會(huì)涉及其他地方，而且很多的網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)都是跨地域的。”中國人民大學(xué)未來法治研究院副院長丁曉東觀察到，地方在探索推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用時(shí)出現(xiàn)了很多問題，比如一些地方“盲目跟風(fēng)”成立數(shù)據(jù)交易所，還有一些地方存在政策無法落地的現(xiàn)象。因此，由國家數(shù)據(jù)局來統(tǒng)籌“十分合理且必要”。

將數(shù)據(jù)安全職責(zé)和推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)分開

數(shù)據(jù)要素作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的核心引擎，重要性不斷凸顯。近年來，中央層面密集出臺政策法規(guī)，加快對培育數(shù)據(jù)要素市場等作出系列部署。去年底發(fā)布的“數(shù)據(jù)二十條”更是標(biāo)志著我國數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度頂層設(shè)計(jì)開始啟動(dòng)。

“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素之一，發(fā)揮的作用已經(jīng)越來越大”，全國政協(xié)委員、上海市社會(huì)主義學(xué)院院長周漢民對南都記者表示，組建國家數(shù)據(jù)局就是希望把數(shù)字經(jīng)濟(jì)從數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集到確權(quán)、使用、保護(hù)，特別是依法進(jìn)行國際數(shù)據(jù)交流乃至交易，形成有法可依的行政管理，是十分重要之舉。

根據(jù)《方案》，中央網(wǎng)信辦和國家發(fā)改委的部分職責(zé)被劃入國家數(shù)據(jù)局，主要包括協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等幾個(gè)方面。

“國家數(shù)據(jù)局的成立是為了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，希望進(jìn)一步把數(shù)據(jù)要素的作用充分發(fā)揮出來?！痹诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時(shí)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員、蘇世民書院院長薛瀾指出，中央網(wǎng)信辦一方面要承擔(dān)保障網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的職責(zé)，另一方面又要推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，努力方向不同，相互協(xié)調(diào)比較困難。改革之后，中央網(wǎng)信辦的職責(zé)更明確，就是行使對網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的職能，而國家數(shù)據(jù)局則可以更加聚焦發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

在丁曉東看來，組建國家數(shù)據(jù)局對于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字要素有著非常正面的影響，而且“相比監(jiān)管，推動(dòng)發(fā)展方面的權(quán)重更高一些”。他解釋，從中央網(wǎng)信辦劃入國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)非安全職能相關(guān)、以促進(jìn)發(fā)展為主，而且國家數(shù)據(jù)局由國家發(fā)改委管理，這都釋放出“促進(jìn)數(shù)據(jù)健康平穩(wěn)發(fā)展”是國家數(shù)據(jù)局基調(diào)的明顯信號。

全國政協(xié)委員、德勤中國主席蔣穎一直關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。她認(rèn)為，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的最終目的是提升社會(huì)效能，如何讓數(shù)字化賦能政務(wù)、企業(yè)，這一系列問題都需要一個(gè)部門來統(tǒng)籌?！拔曳浅Ｆ诖酉聛頃?huì)怎樣一步步落實(shí)它的職能?！?

組建國家數(shù)據(jù)局有望矯正“九龍治水”問題

人類生活會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)、也需要數(shù)據(jù)的反哺。在實(shí)踐中，數(shù)據(jù)監(jiān)管涉及社會(huì)治理、政府管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，是一個(gè)跨部門、跨領(lǐng)域的問題。而多部門協(xié)同監(jiān)管難免形成“九龍治水”，因標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致合規(guī)成本提高。

“從國際趨勢看，國家層面設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一承擔(dān)對守門人的數(shù)據(jù)監(jiān)管職責(zé)，已經(jīng)成為構(gòu)筑平臺經(jīng)濟(jì)治理體系的生長點(diǎn)、突破口?！敝軡h華提到，設(shè)立國家數(shù)據(jù)局，推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管相關(guān)工作，統(tǒng)一行使數(shù)據(jù)監(jiān)管職能，可以盡快改變數(shù)據(jù)監(jiān)管職能分散的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、市場統(tǒng)一和監(jiān)管手段現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

他認(rèn)為，國家數(shù)據(jù)局作為部委管理的國家局，將基于國家發(fā)改委的資源和影響力，有利于與改革發(fā)展職能融合、推動(dòng)系統(tǒng)變革，但還難以完全擺脫“九龍治水”格局的影響。

還有專家認(rèn)為，“九龍治水”不是一個(gè)部門就能解決的問題，也不是一年半載就能改變的，而是要循序漸進(jìn)。

“任何事情都不可能一蹴而就”，蔣穎說，國家數(shù)據(jù)局將在一定程度上發(fā)揮統(tǒng)籌、規(guī)劃的效力。丁曉東也指出，作為一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，國家數(shù)據(jù)局不會(huì)承擔(dān)太多監(jiān)管職能，還是會(huì)以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向，更多地起到協(xié)調(diào)性功能。

一位長期從事互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的資深律師告訴南都記者，一段時(shí)間以來，國內(nèi)個(gè)人信息保護(hù)的嚴(yán)峻形式和國際網(wǎng)絡(luò)安全斗爭的復(fù)雜局面等使得數(shù)據(jù)流通使用的風(fēng)險(xiǎn)較高，我國表現(xiàn)出“重規(guī)制處理輕鼓勵(lì)使用、重防范風(fēng)險(xiǎn)輕流通共享”的監(jiān)管思路，而組建國家數(shù)據(jù)局的目的之一在于讓數(shù)據(jù)更好地流通，因此她持樂觀的態(tài)度。

她還提到，從公布的國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)來看，它有望打破各個(gè)部委、各個(gè)地方的立法和執(zhí)法的邊界，為全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)交易流通、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，或許能夠在某種程度上對“九龍治水”中不斷出現(xiàn)的局部加碼和尺度不一等問題起到矯正作用。

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